首先，1998年的“主流”仍是独生子女政策。自上世纪70年代末80年代初开始实施的独生子女政策，在90年代依然是计划生育工作的核心内容。其主要目标是严格控制人口过快增长，以适应当时经济社会发展的需要。因此，对于大多数城镇居民和不特定条件的农村居民而言，生育二胎是不被允许的，否则将面临相应的处罚，如缴纳社会抚养费等。
其次，“特殊情况”下的二胎审批是存在的。在严格的独生子女政策框架下，为体现政策的灵活性和人文关怀，当时各地对一些特殊情况的家庭开了“口子”。这些特殊情况主要包括： 1. 夫妻双方均为独生子女：在很多地区，“双独”夫妻被允许生育第二个孩子。这是因为双方都是独生子女，生育二胎可以在一定程度上缓未来两个年轻人赡养四位老人的压力。 2. 农村居民第一胎为女孩：部分农村地区实行“一孩半”政策，即夫妻双方均为农村户口，且第一胎生育的是女孩，经过一定年限后可以申请生育第二胎。这主要考虑到农村的实际生产生活需要和传统观念影响。 3. 再婚夫妻特定条件：例如，再婚夫妻中一方未生育过子女，另一方只生育过一个子女，或者双方再婚前各生育过一个子女，但子女均依法判给对方抚养等情况，可能允许再生育一个子女。 4. 夫妻一方或双方是少数民族：根据民族区域自治政策，一些少数民族地区的生育政策相对宽松，允许生育两个或更多子女，以保障少数民族的发展。 5. 第一个子女为病残儿：如果第一个孩子经医学鉴定为非遗传性残疾，不能成长为正常劳动力，夫妻可以申请生育第二个子女。
这些“例外”并非“二胎政策”，而是特定历史条件下的产物。它们的存在，一方面是为了应对具体的社会问题和家庭困难，另一方面也反映了计划生育政策在执行过程中的某种弹性。但这与后来“单独二孩”、“全面二孩”乃至“三孩政策”的普遍放开有着本质区别。1998年的这些规定，覆盖面窄，审批严格，是在“控制人口数量”大前提下的微调。
综上所述，1998年中国的计划生育政策整体上仍以独生子女为主导，所谓的“二胎”是在严格限制下的特殊许可，并非普惠性的政策。将其理为“计划生育二胎政策”并不准确，更准确的表述是“计划生育政策下的特殊情况二胎审批制度”。这一时期的政策特点，既体现了国家对人口控制的决心，也包含了对部分特殊群体的关照，是当时社会发展和人口状况的客观反映。